วิวัฒนาการของวิชารัฐประศาสตร์ในสหรัฐอเมริกา

ยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2

ความรู้ทางรัฐประศาสตร์สมัยใหม่ ที่ถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นก็เมื่อ วูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ได้เขียนบทความชื่อ "The Study of Administration" ในปี ค.ศ. 1887 บทความนี้เป็นบทความที่มีอิทธิพลต่อการพัฒนารัฐประศาสตร์ แนวความคิดของวิลสัน (Wilson) สามารถนำมาสรุปได้ดังนี้

1. การบริหารควรถูกแยกออกจากการเมือง โดยเห็นว่า หน้าที่ของฝ่ายบริหาร ก็คือ การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ส่วนหน้าที่ของฝ่ายการเมืองก็คือ การกำหนดนโยบายหรือหน้าที่ในการออกกฎหมาย

2. การสนับสนุนให้มีการปฏิรูประบบการบริหารงานบุคคล โดยให้แยกข้าราชการประจำออกจากข้าราชการการเมือง เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง

3. การเพิ่มอำนาจฝ่ายบริหาร ให้สามารถค้านอำนาจของฝ่ายการเมืองในการบริหารและปกครองประเทศ

บทความดังกล่าวข้างต้น มีอิทธิพลมากต่อแนวความคิดการแยกการบริหารออกจากการเมือง ซึ่งนักวิชาการส่วนใหญ่ มักถือเป็นจุดเริ่มต้นของการศึกษาแนวคิดด้านรัฐประศาสตร์สมัยใหม่ อย่างไรก็ตาม แฟรงค์ กูดนาว (Frank Goodnow) เป็นนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย (Columbia University) ที่มีชื่อเสียง เป็นอีกผู้หนึ่ง ที่ได้ออกมาสนับสนุนแนวคิดการเมืองแยกออกจากการบริหาร โดยเขียนหนังสือชื่อ Politics and Administration ขึ้นในปี ค.ศ. 1900 ต่อมา เลียวนาร์ด ไวท์ (Leonard White) ได้เขียนหนังสือชื่อ Introduction to the Study of Public Administration ในปี ค.ศ. 1926 ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นตำราเล่มแรกของวิชารัฐประศาสตร์ โดยไวท์ (White) ได้เสนอสมมติฐานหลัก 4 ประการ ซึ่งเป็นรากฐานของการศึกษารัฐประศาสตร์ ดังนี้

1. การบริหารเป็นกระบวนการหนึ่งเดียว ที่สามารถศึกษาได้อย่างเป็นระเบียบ ทั้งระดับชาติ ระดับมลรัฐ และระดับท้องถิ่น

2. พื้นฐานของการศึกษามาจากการจัดการ ไม่ใช่กฎหมาย

3. การบริหารยังคงเป็นศิลปะ แต่แนวคิดในการเปลี่ยนไปสู่ศาสตร์ เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ และคุ้มค่าต่อการศึกษา

4. การบริหารได้เป็นและจะยังคงเป็นหัวใจของปัญหาของรัฐบาลสมัยใหม่ต่อไป

แนวคิดการแยกการบริหารออกจากการเมือง เป็นเหตุผลสำคัญให้มีการศึกษาหลักและเทคนิคการบริหาร เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ ซึ่งในช่วงระยะเวลาเดียวกันได้เกิดงานเขียน เกี่ยวกับหลักเกณฑ์สำหรับการบริหารเพิ่มขึ้นอย่างมาก นักวิชาการที่สำคัญ ได้แก่ เฟรดเดอริค เทย์เลอร์ (Frederic Taylor) เขียนบทความชื่อ "The Principles of Scientific Management" รวบรวมไว้ในหนังสือ Scientific Management ที่จัดพิมพ์ขึ้นในปี ค.ศ. 1911 ได้พัฒนาวิธีการใหม่ของการจัดการในภาคโรงงานเอกชน แต่ก็ได้มีการนำแนวคิดดังกล่าวมาใช้ในภาครัฐ ต่อมา เฮนรี่ เฟโยล์ (Henri Fayol) ผู้จัดการโรงงานในฝรั่งเศสได้เผยแพร่หลักการบริหาร 14 ประการ โดยได้มีการตีพิมพ์ในหนังสือ General and Industrial Management ในปี ค.ศ. 1942 คือ

1. หลักอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ ซึ่งต้องอยู่คู่กันในลักษณะที่เหมาะสมและสมดุลกัน
2. หลักของการมีผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดียว เพื่อไม่ให้สับสนในการตัดสินใจ
3. หลักของการมีจุดมุ่งหมายร่วมกัน มีนโยบายที่ชัดเจน
4. หลักการธำรงไว้ซึ่งสายงาน มีการกำหนดสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน จากระดับสูงไปหาต่ำ
5. หลักของการแบ่งงานกันทำ
6. หลักเกี่ยวกับระเบียบวินัย
7. หลักของการถือประโยชน์ส่วนบุคคล
8. หลักของการให้ผลประโยชน์ตอบแทน
9. หลักของการรวมอำนาจไว้ส่วนกลาง ในขณะเดียวกันก็ต้องมีการกระจายอำนาจด้วยบางส่วน
10. หลักของความมีระเบียบแบบแผน
11. หลักของความเสมอภาค
12. หลักของความมีเสถียรภาพของการว่าจ้าง
13. หลักของความคิดริเริ่ม
14. หลักของความสามัคคี

และเป็นเจ้าของแนวความคิดของการบริหารงานตามหน้าที่ โดยกระบวนการจัดการ 5 อย่าง หรือ POCCC
P Planing
O Organizing
C Commanding
C Coordinating
C Controlling

แนวคิดการแยกการเมืองออกจากการบริหาร และการแสวงหาหลักการบริหารนั้น ไปสอดคล้องกับแนวคิดของ แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) นักสังคมวิทยาชื่อดังชาวเยอรมัน ที่ได้เสนอแนวความคิดเกี่ยวกับองค์การขนาดใหญ่ที่มีรูปแบบ (bureaucracy) หรือที่เรียกว่า "การจัดองค์การแบบระบบราชการ" ขึ้นในปี ค.ศ. 1911 อย่างไรก็ตาม ผลงานของเวเบอร์ ไม่ได้ถูกแปลเป็นภาษาอังกฤษและพิมพ์เผยแพร่ในสหรัฐอเมริกา จนกระทั่งปี ค.ศ. 1946 สาระสำคัญของทฤษฎีองค์การขนาดใหญ่ที่มีรูปแบบ คือ ผู้ปกครองจะใช้อำนาจปกครองได้ก็ต่อเมื่อ อำนาจนั้นได้รับความยินยอมจากผู้ถูกปกครอง และเพื่อที่จะให้อำนาจการปกครองดำเนินไปได้ จึงจำเป็นจะต้องมีกลไกทางการบริหาร

ในปี ค.ศ. 1949 ทฤษฎีองค์การแบบระบบราชการของเวเบอร์ (Weber) ถูกโต้แย้งโดยข้อเสนอการบริหารแบบ "ระบบราชการที่ไม่เป็นทางการ" ขึ้น ซึ่งพยายามชี้ให้เห็นว่า แท้จริงแล้วเป้าหมายขององค์การขึ้นอยู่กับความสามารถขององค์การในการควบคุมพฤติกรรม และขึ้นอยูู่กับลักษณะความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการ ภายในองค์การนั้นๆ

ในปี ค.ศ. 1966 หลักการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ของเทเลอร์ (Taylor) ก็ถูกโจมตีจากกลุ่มแนวคิดด้านมนุษยสัมพันธ์ ซึ่งให้ความสนใจต่อปัจจัยมนุษย์ตามแบบหลักการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ นักคิดกลุ่มนี้เริ่มต้นในปี ค.ศ. 1927 เมื่อ เอลตัน เมโย (Elton Mayo) และเพื่อนร่วมงานจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ซึ่งประกอบด้วย โรธลิสเบอร์เกอร์ (Roethlis berger) และ วิลเลียม ดิคสัน (William Dickson) ได้ทำการศึกษาที่โรงงานแห่งหนึ่งของ Western Electric Company ในเมืองฮอว์ธอร์น (Hawthorne) ใกล้กรุงชิคาโก เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ของสภาพแวดล้อม กับประสิทธิภาพการทำงานของคนงาน ซึ่งปรากฎผลการวิจัยว่าสิ่งที่จับต้องไม่ได้ เช่น ทัศนคติ และพฤติกรรมกลุ่ม ต่างก็มีผลต่อประสิทธิภาพด้วยเช่นกัน จึงเรียกการค้นพบครั้งนั้นว่า การทดลองที่ฮอว์ธอร์น (Hawthorne Experiments) ต่อมา ในปี ค.ศ. 1954 อับบราฮัม มาสโลว์ (Abraham Maslow) นักจิตวิทยาที่ได้เสนอ "ทฤษฎีลำดับขั้นของความต้องการ" (hierarchy of needs) ของมนุษย์ขึ้น และในปี ค.ศ. 1957 คริส อาร์จิริส (Chris Argyris) เสนอแนวคิด "การเติบโตเป็นผู้ใหญ่" หรือ Mature Man เฟรดเดอริค เฮิร์ซเบิร์ก (Frederick Herzberg) ได้เสนอ "ทฤษฎีจูงใจกับสุขวิทยา" (Motivator-Hygiene Theory) ในปี ค.ศ. 1959 และดักลาส แม๊คเกรเกอร์ (Douglas McGregor) นำเสนอ "Theory X-Theory Y" ในปี ค.ศ. 1960


โดย...วลัยพร ทองแท่ง